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杭州市多元化投入公益机构发展的实践探索
来源:2013年第10期《中国机构改革与管理》 时间:2014-08-08

陈春雷

    

事业单位是我国提供公益服务的主体,但也面临着诸多问题,如事业单位管理体制改革明显滞后于公益事业发展需求,公益服务供给不足,部分事业单位公益服务质量和效率不高等。与此同时,企业、民间组织等社会力量进入公益事业领域的意愿十分强烈,通过入股、合资、合作等方式积极参与。一些地方政府和部门也开始寻求通过跨区域、跨层级、跨部门合作举办事业单位等方式来促进社会公益事业的发展。与政府主导的事业单位不同,多元化投入事业单位的产生与发展具有自发性和自主性的特点。如何对其加强引导和管理,如何破除体制机制障碍促进多元化投入事业单位发展等问题,需要认真研究。

一、杭州市多元化投入公益机构的发展现状和特点

2001年3月,杭州市政府和万向集团公司共同出资举办了杭州万向职业技术学院,这是杭州市首次出现多元化组织形式的事业单位。此后几年,相继出现了浙江大学城市学院等多个案例。目前,共有已登记的多元化投入事业单位15家。从多元化投入事业单位发展历程及现实状况看,杭州市多元化投入事业单位表现出以下特点

1.发展上存在波动性。杭州市多元化投入事业单位起步较早,但发展较为迟缓,并呈现出一定的波动性,特别是2003–008年间经历了一个“沉寂期”。从图1可以看出,多元化投入事业单位的发展与我国事业单位改革、社会事业发展进程有一定的关联性。随着近年来对公益服务的日益重视,多元化投入事业单位的发展也出现了新的增长形势。

 

2.行业分布集中化。杭州市多元化投入事业单位主要集中分布在教育、医疗、科研等领域。其中,教育类7家,卫生类4家,科技类3家,其他1家;开办资金在10亿元以上的3家,亿元以上的2家,千万元以上的2家,百万元以上的5家,其他金额的3家。之所以形成这种布局,一是教育、医疗、科研等公共服务需求更为迫切,发展动力更大;二是教育、医疗、科研对资源需求的数量更多、质量更高,且资源稀缺程度高于其他行业,只有相互合作,才能快速聚集资源,实现快速发展三是教育、医疗、科研等行业市场化程度较高,容易吸引民间资本进入。见图2、图3。

 

3.合作目的多样化。目前,多元化投入事业单位大致可分为四种类型:优势互补型、借壳上市型、捐资举办型和引鸡生蛋型。优势互补型比较典型的是下沙医院和滨江医院,是将市政府的资金优势和浙二医院、邵逸夫医院的技术优势相结合而创办的。借壳上市型比较典型的是浙江萧山医院,其控股方浙江东南网架集团有限公司一直致力于卫生事业的发展,2003年成功控股由原萧山区妇幼保健院、萧山区第五人民医院合并组建的浙江萧山医院。捐资举办型比较典型的是万向职业技术学院,由万向集团公司捐资3.4亿元与市政府共同举办,旨在培养高等专科学历技术应用人才。引鸡生蛋型比较典型的是中科院杭州射频识别技术研发中心,由上城区政府出台政策、投入资本和中国科学院上海微系统与信息技术研究所合作举办,旨在将技术成果在杭州得到孵化,运作期限初步定为10年。见图4。

 

4.投入主体和投入形式多元化。出资主体既有市、县(区)政府,也有事业单位、公司企业、村集体;举办单位既有省、部属单位,也有市、区属单位。15家多元化投入事业单位中,不同层级举办的12家,不同行政区域单位联合举办的3家。另外,投入方式有资金投入、设备和实物投入、无形资产投入和技术投入、土地资源投入等多种。多元化的投入方式反映了资源的自主结合和优化配置,有的事业单位还采取两种以上的投入方式。例如,滨江医院就是不同层级、同一行政区域单位联合举办的事业单位,其中市政府资金投入占64%,浙二医院无形资产投入和设备投入分别占19%和10%,杭州高新开发区土地投入占7%。

二、多元化投入公益机构发展面临的主要问题

一是相对滞后的法律法规制约了多元化投入事业单位的发展。目前,我国关于事业单位管理的主要法律法规依据为1998年颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)。《条例》颁布后的10余年是中国经济社会高速发展、经济体制改革不断深化的时期,与多元化投入具有类似特征的股份制形式也因其产权明晰、权责明确、效率高等特点,从无到有,最终广泛应用于实体经济,成为现代企业最重要的组织形式。现行事业单位登记管理法规已经与多元化投入事业单位的发展格局不相适应。突出表现在:现行法规以单一主体举办的事业单位为规范对象,缺少对多方主体举办事业单位的有针对性的规定,也缺少对民间资本入股事业单位的比例规定,使多元化投入事业单位在设立和发展中遭遇各种政策瓶颈。

二是坚持公益方向和资本逐利属性的矛盾制约着多元化投入事业单位的发展。多元化投入的组织形式决定了资本投入的多元化,在追求资本回报与事业单位公益目的之间存在着一定程度的对立。目前,学术界对公益组织能否营利尚有争议,《条例》对事业单位投资方能否取得回报也没有作明确规定。有些专门法,如民办教育促进法第51条又明确规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这就使多元化投入事业单位始终在坚持公益方向与适当营利之间徘徊,难以明确发展方向。

三是混合所有制和国有资产保值增值的矛盾制约着多元化投入事业单位的发展。现有的法律规定并不能有效保障股份制组织形式下事业单位国有资产的权益。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第23条对开办资金的界定是“可用于承担民事责任的全部资产的货币体现”,“代为管理的公共基础设施和资源性资产”不能作为开办资金。而在采取股份制组织形式时,特别是在教育、卫生等行业,需要有大量的公共基础设施和土地投入。这些设施和土地使用权若不能作价入股,必然会影响股权分配的公正性,国有资产的合法孳息和合理回报无法产生,导致国有资产流失、受损。另外,股份制组织形式的特点与事业单位的财政拨款管理机制也存在冲突,财政部门每年核拨的运营经费是否应视作追加投资,若计入投资额,应该如何计算逐年变化的投资比例,都存有疑问。

三、对策与建议

第一,完善相关法律法规。一是建议明确国有资产投入应占的比例。多元化投入事业单位作为事业单位的一种特殊组织形式,必须符合事业单位的基本特性。与民办非企业相对应,事业单位由国家主导,国有资产在投资总量中应占重要地位。鉴于《民办非企业单位登记暂行办法》已明确民办非企业开办资金中非国有资产应占2/3以上,与之相衔接,我们认为多元化投入事业单位国有资产应明确为占1/3以上,并保有相对控股权。

二是坚持多元化投入事业单位的公益方向。多元化投入事业单位必须坚持公益方向,即坚持不营利或限制营利的方针。对不宜由市场配置资源的公益事业投入方向,应完全由国家机关、事业单位、国有企业联合举办多元化投入事业单位来提供,并坚持不营利;对部分可由市场配置资源的公益事业,可由民间资本参与举办,但应限制营利,民间资本所获取的营利水平应低于同行业民办非企业组织的营利水平。

三是明确多元化投入事业单位的注册资本的概念。多元化投入事业单位作为民事法律主体,应以其全体股东认缴的出资额(注册资本)对外承担民事责任和义务,各股东以出资比例为限,承担相应的民事责任和义务。同时,在股份制事业单位多元化投入事业单位组织形式下,代为管理的公共基础设施和资源性资产也应视为投资人对事业单位生存发展的贡献,并据此取得股权。特别是在有民间资本参与举办的多元化投入事业单位中,无论国有资本还是民间资本的权益都应得到充分保护。对取得的收益,国有资本和民间资本都应根据股权进行收益分配,解决国有资本保值增值的问题。

四是确立属地登记管辖原则。现行按举办单位层级进行登记管辖的体制,容易造成对多元化投入事业单位的多头管理,建议实行主要公益服务发生地的登记管辖制度,由事业单位主要业务活动地区的登记管理机关实施登记管理。

五是可考虑随着事业单位改革的推进,逐步研究多元化投入事业单位与现有事业单位分类的衔接问题。

第二,推进体制创新,规范多元化投入事业单位的发展。一是完善多元化投入事业单位的法人治理结构。多元化投入事业单位具有推行法人治理结构的自然基础,但要引导多元化投入事业单位规避逐利倾向,规范其行为,确保公益目标的实现。在实行理事会决策形式的多元化投入事业单位,理事会的构成结构应包括举办单位、监管部门、内部人员、服务对象和社会人士各方面代表;在实行董事会决策形式的多元化投入事业单位,建立由监管部门、内部人员、服务对象和社会人士代表组成的监事会作为监督机构。

二是建立重大信息披露制度。充分发挥社会监督的作用,建立以年度报告公开为主要形式的重大信息披露制度,对重大公益服务事项实行社会公示和听证,确保多元化投入事业单位的公益方向。

三是推进绩效评估制度。成立由专家学者、监管部门、行业人士及服务对象代表参加的评估组,对多元化投入事业单位公益功能和社会效益进行绩效评价,并作为监管的重要依据。对偏离社会公益目的或者停止公益服务的多元化投入事业单位,建立相应的退出机制。

第三,加快配套改革,服务多元化投入事业单位发展。一是加快建立公共财政对公益事业的公平投入机制,将多元化投入事业单位的财政拨款变为政府购买公益服务的支出,以多元化投入事业单位提供公益服务的数量和质量来核算财政支付的额度。通过引入市场竞争和考核机制,激发事业单位活力,同时解决财政性资金投入是否计入开办资金的问题。落实和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策,形成多渠道筹措资金的投入机制。

二是加快推进事业单位社会保障体系改革,将事业单位统一纳入社会保险体系,实现事业单位工作人员社会保障服务社会化,解决部分未配备事业编制的多元化投入事业单位与传统事业单位在人员社会保障方面的差别待遇问题。

三是鼓励和支持社会力量和政府共同举办多元化投入事业单位,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、政府购买服务等方面给予优惠。对企业和个人向多元化投入事业单位的捐赠,参照慈善公益组织的捐赠办法,享受同等的税收优惠政策。对以技术和知识产权入股的参股方给予表彰和奖励。

(作者系杭州市编办主任)

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