您的位置: 首页>> 事业单位>> 研究借鉴>> 理论研究
科学划分中国事业单位类别的理论与策略探讨
来源:2014年第2-3期《中国机构改革与管理》 时间:2014-08-28

蓝志勇

    

事业单位是我国一个独特的组织现象,主要提供各项社会服务,包括教育、科研、公共卫生、文化体育等,有的单位以营利为目的,但多数依靠公共财政支持。据统计到2013年,事业单位数量超过126万家,从业人员达3000 多万人。

事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分,与国有企业、政府管理体制改革一样,对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天,深入推进事业单位改革显得非常迫切。经过多年的市场化改革,中国事业单位间或成为吸收富余政府雇员的临时单位,或政府部门下属的市场创收单位,服务承包单位,工作和财政属性变得模糊、职能混杂、分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清,分类和管理比较混乱,出现政事不分, 事企不分、管办不分、资金投入来源不明、社会服务投入不清等问题,一方面是政府财政的巨大支出方,另一方面又是这个大支出中最难问责的部门。基于事业单位与政府机构和公共服务之间千丝万缕的联系,事业单位的改革可以说是阻力重重,困难重重,步步维艰。

从1992年党的十四大提出“按照机关、企业和事业单位的不同特点,逐步建立健全分类管理的人事制度的改革”开始,事业单位的改革已有20多年的历史。从1985年起,中共中央下发的《关于科学技术体制改革的决定》,国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》,中共中央《关于教育体制改革的决定》,国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知》,就是中国事业单位改革在科研、卫生、教育、文艺等领域陆续展开的前奏。2000年中共中央批准下发《深化干部人事制度改革纲要》,明确了事业单位人事制度的改革方向;2002年国务院办公厅转发原人事部《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》,明确了聘用制度的相关政策规定, 到2010年,全国已基本建立聘用制度;2006年,原人事部、财政部发布《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》, 2009年9月国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生单位和其他事业单位实施绩效工资, 并从2010年开始在全国事业单位全面实行绩效工资制。2008年3月,国务院关于印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的通知,在山西、上海、浙江、广东、重庆等地开始试点。2010年召开的党的十七届五中全会再次要求积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。2011年3月23日,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》下发,揭开了新一轮事业单位改革的序幕。

本文从事业单位改革的要求出发,探讨事业单位改革的本质问题,提出事业单位的改革需要有坚实的现代政府功能理论作依据,伴之以发达国家的成功经验和机构管理策略,科学分类,突破传统,以公益为基础、国家治理为目标、提高社会生产力和民生质量为导向,走灵活竞争、收益控制、人力资源专业化管理的道路,系统和全面推进中国的公共部门改革。

一、事业单位在现代政府理论中的功能定位

中国的事业单位是指“国家以社会公益为目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”,还包括一些附属机构、法律服务部门、新闻出版、体育、环境监测、城市建设规划等组织。事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的,各类事业机构都为公立机构,资产都属国有;政府决定事业单位的设立、注销以及编制,并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理;各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。在中国,事业单位具有行政机关和公共服务双重职能;在提供公共服务的同时,事业单位还可以是一个以营利为目的的公司。在中国进行市场化改革以来,事业单位的边界就开始模糊,功能定位出现偏离公益倾向。

事业单位至今还没有恰当的英文翻译。但是,根据对事业单位的定义和它们与其它组织的关系,合理的翻译应该是 public service enterprises (公共服务性的事业组织)① 。这一译法可以留有空间表达这些组织的所有权归属。在未来事业单位的改革过程中,有重要的用途。

在当代西方学术界,国家理论大体分为三大流派, 即自由主义的国家理论、保守主义的国家理论和传统的马克思主义国家理论。自由主义国家理论坚持国家的中立性,保守主义国家理论坚持国家职能的最小化,反对国家职能的扩大。传统的马克思主义理论一般被认为强调国家是阶级压迫的工具,是统治阶级运用国家权力进行阶级斗争的武器。②

但事实上,马克思主义的国家理论是一个较为完整的体系。国家作为上层建筑的一个重要组成部分,一方面要维护统治阶级的地位和利益,另一方面需要履行社会公共管理的职能。这两者是密切相关的。在马克思、恩格斯看来,履行社会公共管理职能是国家在社会民众中取得合法性存在的必要条件。

自由主义的国家理论,形成于18世纪、在20世纪得到了很大的发展。这一理论认为政府最重要的功能在于建立制度体系,保障和捍卫人民的基本权利(产权、尊严和追求自由的权利),伸张正义,防患欺诈,提供公共物品和公共服务。现代自由主义经济学认为政府的功能在于维护正义,捍卫私有产权,保护国家不受侵略。政府只在市场失灵的时候对市场进行干预,比如垄断、欺诈、社会公共物品缺乏、交易成本影响市场效率和负社会效益(如环境污染等)。

按照这种划分,政府对市场的干预应该有限但不可或缺。企业和市场从事所有生产活动和盈利性的服务活动,创造产品和利润;政府建设制度,创立规制,维护社会治安、确保社会公正和国家安全,规范市场;剩下的盈利不高的公益性社会服务活动,由一般的服务性社会组织来完成。这个划分理论上简单明了,界限清晰,但在实践中有很多困难之处。理论上,自由主义强调人人生而平等,自我奋斗,国家尽可能少干预,实践上,由于国家的退出和人人生而不平等的基本事实(能力、财富拥有、健康、机遇等),国家运行过程中弱势群体却往往被忽略。

原因可以是技术层面的问题,也可以是理论不完全的问题。技术层面的问题包括组织产品的性质,产品的市场竞争力,产品的公益性,资源配置方式和组织隶属等问题。从资源配置方面看,用行政手段配置资源,资源有保障,但资源使用绩效难以评估,监管成本高,公平公正有问题。用市场配置,产品特点不一样,市场竞争力不一样,规模效应也有影响,加上需求与支付能力之间的差距,最需要的群体往往是最没有能力支付服务成本的群体。从公益性方面来看,什么是公益产品不容易定义。任何对社会有用的产品,包括粮油和生活资料,都可以是公益产品。最难有排他性的产品,比如说空气和水资源,也有办法收取使用费用。这一点,决定了公益性组织的定义不能完全看产品,还要看收入的支配方案。

理论上,政府组织产出制度和规制,用行政手段配置资源,追求国家治理目标。与企业不同,政府追求的是政治稳定,公平公正和宏观社会效率,产品难以用市场绩效评估。政府工作的天敌是政府失灵。企业的目标可以相对简单,找寻市场空间,寻求市场的成长,产品盈利即是目的。企业家们干的是他们选择有兴趣的事情,而且以得到的回报率为标准。当然,在其运行过程中,企业社会责任感也是一种辅助的考量,并有可能最终影响企业效益。企业组织的天敌是市场失灵。

事业单位的目标是填补社会服务需求的空白。在现代国家之中,最复杂最难以管理的是事业单位。政府部门难在政府目标的界定和官僚控制的困难,但资源由国家权力分配,有能力的政府基本可以保证资源。企业难在市场竞争。而事业单位,可以做得很好,但缺乏后续资源;可以做得很多,但依然不够。它所面对的是产出与回报之间天然的不平衡。它的天敌,是社会对公共产品的需求与公共政策对公共产品提供的认知和支持度之间的平衡能力。如果我们认识到人类社会对资源的需求永远大于资源的存在(经济学的基本认定是资源稀缺), 我们就知道, 社会对公共产品的需求会永远大于社会提供公共产品的能力。所以,事业单位改革的核心是按社会基本需求提供资源的合理投入和资源使用的效率。

二、事业单位改革的理论依据

西方国家过去的制度设计在很大程度上以市场失灵理论为基础。但这一理论在社会高度发展的状况下,开始有解释力不够、力不从心的现象。因而有学者提出“公共失灵”的理论,以弥补市场失灵的不足。

现代社会的发展开始导致了一些过去没有的现象:社会人和组织之间的相关性越来越高,牵一发动全身,传统理论中在追求个体自由的过程中不应该侵犯别人自由的原则越来越难以实行,而“公共利益”的考量则会越来越重要。作为私营企业的微软、因特尔、联想、华为,产品服务于千家万户,他们还创造就业机会,还代表国家高科技竞争力,成长到一定的程度后,是国家政策必须要倾斜帮助的行业。政府和非营利部门在提高社会服务能力、降低成本的过程中,也有一定的收费现象,以弥补税收的不足或维护社会公正,让选择性使用公共服务者承担一定的成本;为完成国家任务,政府部门也雇佣私营公司生产军工、科技、基础服务或一般性服务产品,如道格拉斯公司的军用飞机、航天公司的航天器、承包食堂服务,提供城市用水、用电等。这些虽然是私营公司,但需要完全按公共组织的规范来行为,产品标准是确定的,利润也是不完全竞争的结果而是垄断性赐予的。近年来金融业出现掠夺市场的行为,就是因为对金融界掠夺性利润缺乏政府规制的结果。另外,私营公司也要在食品质量、环保等问题上受公共政策的规制。此外,不是所有市场成功的企业对国家和公众都有好处。比如抽烟危害人们健康,提高对烟的税收只能是转嫁成本给烟民,国家看似多收了钱,却还是在容忍对社会健康的危害,是市场成功但公共失灵的表现。人体器官的交易,是公共价值的失灵,但传统市场失灵理论对此就没有制衡能力。所以说,在现代社会,仅仅有市场失灵的理论,不足够提供政府制度设计的依据。特别是由于市场失灵理论对市场机制的偏好,往往使人们容易忽略它的不足,导致公益性活动投入的弱化。医疗、教育、公共住房、环保等行业体制改革的滞后,都属于这类问题。水务、电力、公共基础设施的投入不足,也往往是由于其产品的垄断特性,在有支付能力的地方追求超额利润,乱了市场;在无支付能力的地方降低服务水平,造成短缺。管的话又受财政拨款竞争规则的影响,导致投入不足。

图1是一个公共价值失灵理论的象限图,它的基本论点是,在当今社会,公共化程度高,所有的组织都是公共的,只是公共的程度不同。防止公共价值失灵,而不仅仅是避免市场价值失灵,是公共管理的核心任务。图1是对美国社会在公共和市场价值方面比较的一个象限图。互联网是公共价值和市场价值同时成功的范例。一方面,社会公众得到了信息资源和信息技术使用的益处,另一方面,也扩大了市场,创造了巨大的市场机遇和市场价值。香烟企业虽然多交税,是市场的成功,却是公共价值的损失。教育、社保、环保、医疗等虽然在强大的政府补贴下有公共价值的成功,但政府补贴负担很重,不能算市场方面的成功。理想的状态是,公共和市场的同时成功,或至少从社会总体来看,需要有公共价值和市场价值成功的平衡。

 

理论上,公共价值失灵的核心测量指标是:(1)各种社会价值的表述和集合机制的失灵;(2)公共领域垄断失灵;(3)少数利益集团囊括和侵夺大众利益;(4)公共价值得不到足够的实现;(5)短期行为威胁到长远的公共利益;(6)用替代品来替代不可替代的公共资源(如土地、环保质量、雇员安全);(7)市场交易威胁到基本的人性价值。对这一理论的经验性考证,还需假以时日,但它一针见血地指出了市场失灵理论的局限,提出了政府改革理论的新道路,特别是如何努力最大限度地实现公共价值,对中国的事业单位改革有方向性的启示。

三、我国现阶段事业单位改革的策略

改革开放以来,我国经济和社会事业都有了长足的发展。国力渐强,具备了提高社会服务水平的能力;需求上,由于工业化和城市化的进程,对社会服务水平的要求也大大提高,原有的体制能提供的服务能力远远不够。同时,各地区各部门的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业体制都进行了多年的改革探索,积累了丰富经验。2011年3月,党中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称中发5号文件),全面推动了这一改革。改革的目标要求是,到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系,满足社会需求的新要求。改革的措施包括清理规范现有事业单位,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。在公益服务事业单位如何在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面进一步进行突破,达到管办分离,优化公益事业的制度环境等方面也有不少指导意见。

这些改革,核心在于分类、分业、分级、分步。但在执行层面来说,还有不少没有解决的问题。比如说,现代社会,所有的组织都有公共性,无论它们是国企、私企还是民间社会组织。重要的是它们如何为国家做贡献——税收、利润、产品和服务。当国家对企业的索取行为规范化以后、国企也以统一的税收方式为国家财政做贡献时,对国家财政来说,划分意义就不大了。同样,除政府机构制定法律、规制和政策需要政治合法性外,企业和非营利组织提供的是物质和服务型产品,都可以通过组织竞争来实现,既包括公益一类的义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生、环保、基本医疗等基本公益服务,也包括公益二类的高等教育、非营利医疗、供水、供电、公交等公益服务。不同产品的市场盈利能力是不同的,即使是纯商品生产,也有容易盈利和难盈利之分,要靠市场的规模、稀缺度、组织管理和技术条件来逐步平衡。难的是有自然垄断条件的行业,如通讯、水务、供电、城市基础设施建设等,如何定价往往是最困难的。一个比较简单易行的方法是从收益上进行控制,即自然垄断和公益性部门一律规范利润率和分成率,所有盈余必须回归公益性活动和投资,不属于任何个人所有,在管理法人团队解体的状况下回归国家。国家对公益活动的支持,通过个人或用户团体来分配,比如说根据学校的招生量、病人数量等进行配置,鼓励市场竞争。学校、医院都可以是公立的,可以是私立的,通过国家资质审核后,免税运行,多服务者多得到政府配额,盈余部分继续反馈公益。这样,在市场不完善的情况下,国家和全民的利益不会被个人所侵吞。原则上,所有的服务都是有偿的,按实际成本的社会平均数回收,公益性的服务由国家财政支出,个体和奢华消费由个人支出。公益性组织,只要通过法定认可免取税收的单位,除员工可以享受社会平均薪酬和福利以外,其余公共资源一律不得私有化。也就是说,政府机构不挣钱,企业可以冒险创新和挣大钱,而公益服务组织,一旦申请税收减免法人地位,就不得随意分红。同时,鼓励企业进入公益服务竞争。政府对社会服务和公益事业的推动,是基于公共价值失灵理论,鼓励社会公益事业单位在服务产品、类别、方式方法上创新和拉动消费。相应的事业单位改革的措施,比如说社会保障和退休保障,基础应该是以国家为单位的全民社保和以省市或行业或集团公司为基础的个人退休账户。医疗则是以单位和个人共同负担的医疗保险。人事制度则应该强调专业化管理,允许纵向横向交流。

四、结语

传统的国家理论将国家的治理功能分成三种,由三种不同机构执行:具有法理权威执行统治功能的政府机构,具有生产功能发展经济的企业机构和填补政府与企业部门社会功能不足的非营利性社会服务机构。传统马克思主义的国家理论强调计划经济,国家大包大揽,三种机构一律归国家拥有和管理。优点是简单统一,划分界限不清楚,互相替补;缺点是压抑差异、活力和创新,容易出现政府失灵现象。

传统现代自由主义的国家理论强调小政府,提倡放任市场,放活了经济。同时,在现代化的过程中,经过几次大的经济危机,增强了政府干预。这些活动,提高了政府对社会的管理功能,也大大刺激和发展了第三部门——以公益为导向的非营利组织。这一趋势,在二十世纪末推向了高潮。这些改革的理论基础就是市场失灵理论。由于对国家公益概念认识的不足,或是说对由于社会生产方式变化带来的对公益服务新要求认识的不足,并不能最大限度地满足社会服务的需要。这在经济高度发达的美国,也已经得到显现。比如,对放任市场的强调,使经济高度发达的美国至今还在争论是否应该全民医疗保障,城市贫民窟、失业率高、巨大的贫富差距、教育资源不均等现象依然普遍。国家政策的不足,自然影响到第三部门的资源配置和社会服务的能力,是这些国家的社会弊病和政府改革的目标。

中国的事业单位改革,应该吸取西方发达国家的公益事业正反两方面的经验,避免机械分类,大踏步放活社会组织的管理,注重服务的多元性、灵活性、竞争性、专业性和财团法人的收益管理。

(作者系中国人民大学公共管理学院教授)

    

①也可译为 public service institution。但 institution 重组织内涵,还有制度主义理论的隐喻,不如 enterprise 直接和富于创新内涵。

②现代经济学之父支持有限政府的观点。马克· 斯考森在《现代经济学历程》中写道:“亚当· 斯密相信,为了促进公平正义,保护私有产权,保卫国家不受外部力量侵犯,政府应当控制自己的行为。”

香港马会开奖历史记录_香港王中王论坛_香港王中王挂牌资料_黄大仙挂牌玄机论坛